权威发布：中国工程院重大咨询项目课题“村镇规划建设与管理”│课题
中国工程院
指导单位：
中华人民共和国住房和城乡建设部
承办：
•中国建筑设计院有限公司
•中国城市规划设计研究院
•中国科学院地理科学与资源研究所
•中国环境科学研究院
本文对中国城市规划设计研究院王凯副院长在会上所做的题为“村镇规划建设与管理——2014-2015年度工程院重大咨询课题”的报告进行了简要总结，感谢会议承办方提供资源支持！
第478次香山科学会议
2013年11月26日至28日在北京召开了以“我国村镇规划建设和管理的问题与趋势”为主题的香山科学会议第478次学术讨论会，来自国内多部门、多学科的40多位专家学者围绕我国村镇发展的形势与问题、村镇发展模式与新型城镇化战略、村镇建设的科学规划与管理三个中心议题进行了广泛交流和深入讨论，为新时期的村镇发展建言献策。
•乡村问题关键，能否妥善解决事关中国现代化的成败和社会的稳定。
•乡村问题复杂，涉及经济、社会、环境、公共服务、建设管理多方面。
•村镇规划建设与管理理论滞后，不仅要关注技术与方法，更要探讨“立场、视角与价值取向”。
•社会治理模式的亟待改变，简单的自上而下不解决问题。
工程院城镇化课题
2012年到2013年，中国工程院开展重大咨询项目“中国特色城镇化道路发展战略研究”，17位两院院士、90多位专家参加了项目及8个课题的研究。经过1年多的联合攻关，在深入分析和反复研讨的基础上，综合凝练形成了《中国特色新型城镇化发展战略的建议》阶段研究报告。
•新型城镇化发展，是以人为本，要着力解决人的城镇化问题。促进包括城乡人口在内的所有人能够公平享受工业化、城市化、农业现代化和信息化带来的发展机会与社会福利。
•新型城镇化发展，是兼顾城乡、统筹协调、共同繁荣的发展。更加注重县域发展，促进人口就近就地转移，在更大范围内实现土地、劳动力、资金等生产要素的优化配置，最终达到城乡共同发展繁荣。
中规院对于城镇化研究的新认识
2013年，中国城市规划设计研究院承担了中央财经领导小组办公室委托的重大政策研究课题《中国城镇化的道路、模式和政策》。
五六普数据对比显示，县级单元聚集了全国新增城镇人口的54.3%。
2008-2010年全国县级单元经济增速达到16.1%，高于同期地级及以上城市市辖区的11.8%。2007年以来，县的社会消费品零售总额增速超过城市。
2013-2014年度，中国城市规划设计研究院承担了山东省住房和城乡建设厅委托的《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》等系列城镇化研究。
通过对山东省农业特征的分析， 对不同地区从事农业的劳动力数量进行了针对性研究，结合农民的兼业和其它多方面的分析，提出了山东省的城镇化的承载应该以大都市和县域并举为主的建议。根据不同农业种植类型地区消耗农业劳动力的量，判断当地农村人口析出的规模，来对城镇化水平进行辅助的预测。从确保山东省农业现代化的发展，又测算了需要引导留在农村的新增劳动力的量。
图：不同类型的农业承载力地区和城镇化发展所需人口的互动关系
预测方法一：剩余量测算
管荣开(1986)首先提出：
农业劳动剩余量=农业劳动供应量-农业劳动需求量=农业劳动供应量x (1-农业劳动需要率);农业劳动需要率=(农业净产值/农业劳动供应量)/(国民收入值/社会劳动者人数)
按山东统计年鉴2012:
农林牧副渔增加值为143亿元
农村从业劳动力为3471.2万人
山东地区生产总值比重45361.85亿元
从业劳动力为6485.6万人
农林牧渔业就业人员2213.5万人
依该算法：山东劳动力剩余人口为2200.4万人
预测方法二：劳动-耕地比例法
劳动-耕地比例法是通过估算一国农业生产中耕地数量与有效劳动数量的比例来计算农业屮的剩余劳动力。(胡鞍钢，1997)
按山东2012年统计年鉴数据：实有耕地面积751万公顷(2008)，农林牧渔业就业人员2213.5万人(2011)
按国家统计局网站数据：农林牧渔业从业人员1981.21万人(2011)
分别测算：当前农业剩余劳动力为1034.4万人
按照山东省土地利用总体规划：2020年，全省耕地保有量不少于747.87万。
预测2020年：农业必要劳动力1124.863万人。
预测方法三：种植类型&亩均用工量(含农产品增长预测)
如果山东省总人口1亿人，调查队：8029务农，农村总人数14678，比重为54.7%。如果农村需要农业劳动力1717.15万人，则可能有农村人口3139.2万人，
城镇化率68.6%。
2013年，中规院深圳分院受广州市委托承担了《广州市村庄地区发展战略与实施行动规划》,重点对大城市地区城镇化进行研究。
方法：从城乡统筹的视角对村庄发展进行战略思考
广州村庄地区发展与规划不仅仅是村庄的问题，是新型城镇化与城乡统筹的问题。
——村庄规划必须纳入城市规划体系，构建城乡一体规划体系，从城乡统筹与城镇化角度做好村庄布点规划与村庄规划。
——缺少城乡统筹与新型城镇化视野、政策与制度保障的村庄布点规划与村庄规划的就地落地无法从根本上解决空间统筹、效率提升、土地规模不足以及大量历史遗留问题对规划落地的根本制约。
• 提出广州城镇化过程中的关键是农民的收入问题，而当前一切配套性政策与制度缺失严重。
• 规划提出坚持平等原则，通过政策与制度构建，完成城乡不同使命，共同实现生活与生产现代化，人与自然的和谐。
• 集体经营性建设用地的放开将对城市空间产生重要影响，大都市地区城乡关系相对稳定时代的到来要提前谋划。
以留用地、宅基地、三旧改造、社会保障、规划管理等为核心的城乡二元制度瓶颈是土地低效、转型困境的根本原因。
• 单路径到双路径：
工业化 → 新型工业化＋农业现代化
• 单视角到双视角：
城市 → 城市＋乡村
改革开放三十年，城镇化为我国的经济社会发展做出了重大贡献，有力推动了国家的工业化和现代化进程，在城市已基本实现了现代化。但乡村发展滞后，乡村在产业、社会、生态、文化、基本公共服务供给和规划建设管理上存在许多严重的问题。
乡村问题能否妥善解决事关中国现代化的成败和社会的长期稳定。认识村镇的价值，理清现代化进程中的城乡关系，既是一个重要的社会经济问题，也是一个需要业界去共同破解的复杂科学问题。
工作组织
中国工程院重大咨询项目《村镇规划建设与管理》开始于2014年初，计划于2015年末结题。该咨询项目下设综合报告和四个课题，由邹德慈、崔恺、孟伟、石玉林四位院士牵头，多家单位共同参与。
调研过程
截至目前，课题组已完成对山东邹平、北京周边、河北宣化和南部若干县市、江苏昆山、江阴、广东南海、东莞、深圳、广州等地区村镇的调研工作。
在北京观察了城市和乡村密切的互动和农村自发改造的实践。
调研总结
(1) 改革开放30年来，特别是近十年来，我国的城镇化发展已经呈现发展动力多元化、城镇空间组织多样化的特征，以往村镇发展政策上的单一性做法已经行不通。
(2) 在经济发达和城乡互动关系较为密切的地区，如广东、山东、浙江，村镇在土地利用、建设方式、资金来源和管理机制上正在进行了一系列的积极探索和创新。
• 江苏省江阴市的“三集中”
• 广东省佛山市南海区集体土地的“城市型开发”
• 北京市宋庄的“画家村”、昌平区的艺术家村
• 四川省成都市的“五朵金花”
......
(3) 当前中央提出的《深化农村改革综合性实施方案》，为乡村地区下一步的发展带来新的机会和条件。因此，需要结合鲜活的实际，在政策层面和技术层面，提出推动乡村规划建设与管理的具体措施。
4个子课题的完成情况
子课题均已完成中期成果。
(1) 村镇规划建设与管理的历程回顾和现状问题
(2) 村镇规划建设与管理的经验借鉴和趋势判断
(3) 推进我国村镇规划建设与管理改革的总体思路和政策建议
3.1
前言
• 牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。
• 推动城乡协调发展，健全城乡发展一体化体制机制，健全农村基础设施投入长效机制，推动城镇公共服务向农村延伸，提高社会主义新农村建设水平。
• 坚持共享发展，按照人人参与、人人尽力、人人享有的要求，坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期，注重机会公平，保障基本民生，实现全体人民共同迈入全面小康社会。
——摘自《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》
• 农村改革是全面深化改革的重要内容，加快推进中国特色农业农村现代化。
• 深化农村改革要聚焦农村集体产权制度、农业经营制度、农业支持保护制度、城乡发展一体化体制机制和农村社会治理制度等5大领域。
• 城乡发展一体化是解决我国“三农”问题的根本途径。
• 健全城乡发展一体化体制机制具体包括完善城乡发展一体化的规划体制、完善农村基础设施建设投入和建管机制、推进形成城乡基本公共服务均等化的体制机制、加快推进户籍制度改革和完善城乡劳动者平等就业制度。
——摘自中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化农村改革综合性实施方案》
历程回顾
我国村镇规划建设与管理长期以来受到政治环境、自然禀赋、社会文化、乡村经济和土地制度等多重要素的影响。
关于城乡关系的先发国家经验总结
日本完善、具有前瞻性的农村规划建设立法体系
从1965年的第一部针对农村的独立法律——《山村振兴法》制定以来，日本政府始终致力于农村地区的立法工作。并且逐渐从解决问题为核心的“滞后性”立法思路转变为从国家发展层面定位的“前瞻性”立法思维，农业、农地、农村、农民各类法律互相补充且少有冲突，至今形成了丰富、完善的立法体系。
国土全覆盖、刚性和弹性兼备的规划制度
与农村相关的规划制度分为刚性、非刚性两个类型。非刚性规制层面，以指导农村发展总体目标及具体事业安排的“市町村基本构想”为代表。刚性规制层面，主要有：由针对农村居民点建设、确保居住环境的“城市规划法”及其附属法“建筑基准法”所确立的城市规划制度（主要针对城市规划范围内的城市化区域中的农村居住点），由确保农业生产及农村环境形成的“农振法”所确立的农振规划制度（主要针对农振范围内农振青地中的农村居住点），以及由针对特定集落居住及周边农地治理的“村落地域整治法”所确立的村落整治规划制度。
信息技术和互联网经济使得一些原本相对偏远、并非本地经济增长中心的淘宝村镇快速成长。不管互联网经济的长期绩效如何，农村产业的非农化是一个趋势。
• 截止到2014年12月，全国已发现淘宝村数量增至211个，同时全国涌现了19个淘宝镇，以淘宝村为代表的农村电子商务正在深刻改变中国农村的面貌。
• 浙江、广东、福建、河北、江苏五个省已发现的淘宝村数量在全国占比超过90%。
• 211个淘宝村，包含活跃卖家数量超过7万家，根据农村网商的家庭经营特点，按每个网店约4个从业者计算，预计淘宝村整体带来直接就业达28万人以上。
部分乡村进一步分异为准城市化地区和非城市化地区。两种类型的地区村镇规划管理采取不同应对方式。
改革
目标
通过推进村镇规划、建设与管理制度的改革，建立乡村地区的空间发展的新秩序，切实提高乡村地区的人居环境水平，提高乡村居民的生活质量，进而促进乡村的现代化。
3.5
推进村镇规划建设管理改革的政策建议→ 完善城乡一体的法律法规体系，推进村镇管理法制化
→ 全面创新乡村地区的规划编制的方法、技术和服务方式
→ 文化介入引导村镇保护和风貌建设、发展适合乡村的绿色建筑技术
→ 建立城乡一体的环境保护机制，发展适合乡村特征的各项环境整治技术
→ 继承传统、发扬民主，促进乡村治理的现代化